政府主导 社会参与 培育应急文化
2014-11-24

摘要:应急文化从不同方面深刻影响着应急体系的功能和应急响应效率。中国应急文化存在着公共危机意识淡薄、社会规范体系欠缺、教育培训演练不足、社会参与机制不完善等问题。应把握时代特征,坚持文化自觉、开放创新,着力构建“政府主导、社会参与、流程驱动、机制保障”的应急文化培育模式,落实监督、闭环控制。培育中国应急文化。

  关键词:应急文化;公众参与;价值观;社会规范;教育培训

  应急文化是一定区域内突发事件与应急管理的相互作用在意识形态和行为规律方面的综合反映,主导着政府、社会组织和公众的思维观念与行为方式。

  应急文化属“软”实力,但具有“硬”功能,良好的应急文化有助于提高政府和社会应对突发事件的能力。例如,2008年汶川地震中,四川绵阳安县桑枣中学2300余名师生,在1分36秒内全部安全撤离,缘于校长叶志平秉承安全观念,多年执着地加固改造教学楼,定期组织紧急疏散演练,提高了师生的危机意识和逃生能力。2010年玉树地震中,玉树县第一民族中学在前震到来后即刻将师生撤至操场,教学楼化为废墟,近9000名师生无一伤亡,这得益于副校长严力多德的安全意识和学校的应急教育,再一次显示了应急文化的强大力量。日本重视培育国民的危机意识和逃生技能,形成了从容不迫应对灾难、不屈不挠重建家园的应急文化,2011年“3·11”东日本大地震中,救援队伍的精良装备、娴熟技能和公众的训练有素让世界注目。美国注重总结应急管理经验,即时弥补应急体系的结构性缺失,加强常态下的应急培训和演练,2012年席卷美国东海岸人口最密集地区的“桑迪”飓风所造成的损失远低于2005年的“卡特里娜”飓风。

  中国亟需正视应急文化建设存在的不足,坚持文化自觉、自信、自省、认同,发掘、弘扬中华文化,主动适应和汇融世界多元文化,存异求同,汲取人类卓越的共性理念和先进的应急文化精华,立足国情特征,创新应急理念、范式、制度、环境等,着力构建“政府主导、社会参与、流程驱动、机制保障”的应急文化培育模式,培育中国应急文化。

  一、应急文化层次化解析

  应急文化是一个复杂的社会巨系统,要素种类繁多、功能各异,具有关联复杂的层次结构关系和作用机制。应急文化结构是指系统要素的存在方式与关联关系。沙因文化理论将文化结构划分为符号层、外显价值观层和潜在假设层,明晰了文化要素间的互动关系及制约机制,对层次化解析应急文化极具指导意义。借鉴该理论,可建立图1所示的应急文化结构。

  符号层,指与应急相关的活动及物质与精神产品的总和,具有结构性和功能性,直接引导和支撑着应急主体的行为活动;外显价值观层,指程序化、标准化的行为秩序和应急模式,内容对内部成员是共知的、可视的,具有体系性,规范和约束着政府、社会组织和公众的应急行为范式;潜在假设层,指国民的应急核心价值观及危机意识,具有含蓄而强烈的主观意愿,决定着个人和组织的应急行为动机。

  符号层是外显价值观层的外化;外显价值观层是符号层与潜在假设层交互作用的载体,既是符号层抽象出来的制度和规范,又凝练为潜在假设层的机制;潜在假设层是应急文化的中枢,通过思想意识决定着应急行为,是符号层和外显价值观层形成和发挥作用的重要基础。结构合理的应急文化,能够有效地强化人本意识和忧患意识,促使社会自觉养成预防性思维,助力国家应急能力建设。

二、发达国家应急文化培育启示

  美日德等发达国家注重从突发事件中即时总结经验,基于柔性化原则,持续优化应急管理体系,应急文化日臻成熟。美国应急管理的理念先进,组织结构完备,运行机制高效,堪称典范;日本秉承“自救、共救、公救”理念,培育全民的危机意识和预见性思维,政府应急权责明确,应急管理体系统一高效;德国注重培养国民的应急素质,形成了良好的应急文化,应急管理体系严谨而完善。

  (一)符号层:应急预案体系精细化可操作,培训标准化重实践,信息全面协同,物资储备社会化,符号标志丰富易懂。

  1.预案体系:定位国家战略,内容衔接联动,组织权责清晰,可操作性较强。美日德三国将预案定位为国家战略的执行措施,注重功能发挥,并根据形势变化即时修订,体现出较强的适应性。美国立法先行,把预案定位为应急管理体系的组成部分,是识别风险,制定、检验、执行并动态修订的工作过程,而非形式本身。为保证有效性,预案由基础预案和附件构成,且有专门指南文件指导编制和维护工作。同时,基于应急管理全过程,注重预案的层次性及其外部支持体系的建设,规定预案纵向与横向的衔接,以增强操作性。例如,《国家响应框架》(Nanonal Response Framework. NRF)是预案之上的制度性设定,确定国家战略目标,指导应急管理及预案体系建设,联邦和地方的行动预案是识别、评估本地风险后制定的执行方案。日本以预案为指导,明晰政府、职能部门、企业、社会团体及公民的防灾职责和任务,确立应急响应机制。德国实行严格的预案管理制度,所有应急行动必须严格按照预案执行,但过度依赖规则一定程度上降低了应急管理体系的柔性。

  2.应急信息系统:权威机构负责,先进技术支撑,应急信息全面协同。美日德三国由国家层级的应急管理机构牵头,突破“数据孤岛”,整合职能部门分散的信息系统为统一的国家危机信息系统,涵盖突发事件的监测与预警、应急准备与响应(协调决策、指挥调度、处置支持)、事后恢复与重建等环节。日本中央政府设有内阁信息中心,负责防灾通讯网络建设,并允许公众进入民用情报系统,了解危险源分布、灾害信息、应急政策、应急知识等,基本实现了应急信息的社会化。德国借助现代信息技术,将“危机预防信息系统I”建成平战结合的指挥系统,集中向社会提供应急信息。同时,进一步开发出授权使用的“危机预防信息系统II”,整合精简各部门、各领域的应急信息,生成多功能交互式态势图,以便被授权主体获取最新的突发事件态势并快速联动。

  3.物资储备:专设机构管辖,依靠信息系统,多元化储备结构。美国联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency,FEMA)下设的后勤保障委员会(Logistics Managemcnt Directorate,LMD),作为专门责任机构和总协调人,整合政府与社会的应急资源,储备与调配应急物资,提高应急物资的管理效率。同时,FEMA依托多个信息系统支持应急物资和服务的获取与运输。日本建立应急物资储备和定期轮换制度,预先设置储备点,建设储备库,并支持应急产业发展,研发了丰富的应急产品。通过“灾前合同制”,利用现代商业物流体系,实现政府储备与企业储备、实物储备与生产能力储备的有机结合。此外,日本公众高度重视应急物资储备,家庭常备若干装有食品、饮用水、药品、绳索、口哨等的“防灾袋”,并定期检查更换。多元化的物资储备结构大幅提高了应急物资管理的效率和有效性。

  4.应急教育培训:有序化组织,专业化培训,实战化演练,社会化参与。美日德三国明确目标、对象、内容和方式,有序组织应急教育培训,基本实现教育培训体系的全覆盖。德国从中央到地方专设应急培训机构,按照“问题—计划一实施一检查一反馈”的模式,开展问题导向、分层次的专业技能培训;日本政府在中央、都道府县、市町村3级灾害应对计划中,都明确了常态化应急教育培训的要求。德国标准化开发横跨应急管理全过程的模块化培训课程,并根据对象的角色、职能、素质等制定培训计划,提高应急培训的针对性和有效性。

  除情景模拟、桌面推演等实战特征明显的培训,德国还增设了联邦政府主导的跨州、跨地区应急指挥的演练课程,极大地提高了国家的大规模突发事件响应能力。日本自小学即开设形式灵活的应急课程,从小培养国民的应急意识及能力。依托志愿者组织,在不同人群中开展自学和帮教。借助有效的防灾通信网络体系,及时传播权威、专业的应急信息。建设大量社区应急避难场所,设置丰富易懂的逃生救援标志,在防灾日举国开展防灾演习,基本形成全民宣教、社会参与的应急文化氛围。

  (二)外显价值观层:建立高效的组织形式与机制,依靠完善的法制保障,塑造政府、社会组织与公众协同合作的应急处置模式。

  1.应急法制保障:法律体系系统完备,权责明确,标准化应急管理流程。日本颁布《灾害对策基本法》作为基本法,配套基于灾害周期的各类专门法,形成协调配合、权责明确、操作性强的应急法律体系。基本法详细规定了中央、都道府县、市町村、公共团体、企业和公民的权利义务及协作关系,标准化应急管理流程。例如,福岛核事故中,日本首相依法宣布进入国家紧急状态,成立中央政府对策本部,核电站的建造与运营企业依据《核灾害特别措施法》,承担通报信息、防止核灾害发生的法律责任,但应急响应过程中也暴露出日本的核信息公开、应急国际合作等法律规定的缺失。信息公开是社会有效参与的重要保障,美国专门颁布《信息自由法》,明确规定政府信息以公开为原则,以不公开为例外,保障公民获取应急信息的权利。

  2.社会参与机制协同治理,多样化组织形式,全过程社会参与。社会组织反应迅速、灵活性高,能有效满足个人和家庭的心理与精神健康服务等特殊需求,拓宽了社会参与应急的渠道。美日德通过制度建设引导“减灾社区”、“市民军团”、红十字会、志愿者组织等社会组织全过程参与,弥补政府服务功能的不足,有效提高了国家应急能力。美国“卡特里娜”飓风暴露出联邦政府对州政府指挥、控制及协调能力的不足,但显示了政府与社会组织间良好的协同合作关系。日本通过政府、企业、专业机构、公众“四位一体”的应急合作机制,建立了跨区域应急救援协同体系,联合应急深入基层(所有的都道府县签订了72小时相互支援协议,90%以上的市町村签订了相互支援协议)。日本各町和社区都成立了“居民防灾议会”志愿组织。并列入政府《防灾规划》,借助政府资助和学术机构支持,开展日常应急管理。

  (三)潜在假设层:以社会核心、价值观为引领,继承和弘扬历史文化传统,培育社会危机意识和预防性思维。

  1.政府主导,核心价值观引领,汲取传统文化思想,培养全社会的应急意识。受具有自我道德约束和爱心培养作用的宗教文化的感召,美国政府及社会推崇个人主义、物质利益及自由竞争,追求合作与自律、平等与正义、爱心与帮助、责任与使命,加之良好的社会结构和周密的契约关系,其法治大厦稳固矗立。日本自然资源匮乏且灾害多发,政府以“自救、共救、公救”为核心,培育全民的危机意识,公众养成坚韧、冷峻的性格,形成了天人合一、敬畏自然、长期导向的应急价值观和预防性危机意识。受宗教改革和普鲁士精神的影响,德国政府历来重视培育国民的应急意识和自救技能,一贯应用先进技术精细化利用有限资源,国民尊重计划、重视质量、强调纪律性与自觉性,形成了应急法律及预案体系实施的意识基础。

  2.培养现代公民伦理价值观、公共安全意识、危机意识及系统理念,积淀应急文化的潜在假设。现代公民伦理价值观以义务为基本特征,提倡“以人为本”的生命伦理观、主体精神、契约精神、权利与义务平等。公共安全意识促使公众主观认可和客观遵守应急法律、道德、公共秩序等行为规范,表现出“主人翁”精神,推动社会组织的形成和发展,实现国家、社会组织与公众协同预防和应对突发事件。在危机意识及系统理念主导下,应急管理工作重心前移,强调应急准备,注重全过程应急管理。

三、中国应急文化培育策略

  培育中国应急文化应坚持文化自觉、开放创新,创造性传承、转化和弘扬中华民族的传统智慧和文化思想,以及人类卓越的共性理念,借鉴先进的应急经验,重构应急文化的符号、外显价值观和潜在假设的内容。突破一贯制管理思维,突出治理理念,加强国际交流,积极主导和参与区域防灾减灾救援项目,展示良好国际形象。系统集成技术、经济、管理和法律等,确立和实施社会参与制度,完善应急符号和社会规范,摒弃非理性群体意识,倡导制度化诉求表达,培养国民的危机意识和自救互救能力,形成长期导向的应急核心价值观。

  (一)构建政府主导、社会参与。流程驱动、机制保障的应急文化培育模式。

  应急文化培育是应急核心价值观潜移默化、关键事件触发推动的旋进式改进过程,应明确政府、企业、非政府组织和公众等应急主体的角色和定位,强化体制机制保障,逐步实现合作共治。自上而下总体设计与自下而上需求驱动相结合,明确部门、层级间的责、权、利分配机制,完善监督反馈机制和问责机制,提高应急文化培育的针对性和实效性。树立“有限政府、合作互助”的思想,发挥政府垂范、公务员表率的作用,创新社会参与机制,激发企业、非政府组织等利益相关者的主观能动性,加强第三方监督与评估,形成立体交互的社会监督体系。以监控监测、预测预警、应急响应和恢复重建为主线,构建基于组织和任务环境(如经济水平、文化特征、突发事件类型及频次等)的应急管理流程,实现信息、技术、组织、资源等的系统集成与优化配置,推动政府、企业、非政府组织与公众等快速有效地参与应急,促进应急知识的传播和应急意识的强化。

  (二)完善应急预案,优化应急管理信息平台,充分发挥媒体的功能作用,构建层次化的应急教育培训体系。

  1.明确应急预案定位,把握预案间的衔接与联动关系,统筹应急管理全过程,重塑预案体系。将预案定位于国家安全战略的执行措施,基于法制、体制、机制在前,预案在后的原则,规范修订程序,增强内容的可操作性。以权责分配和资源配置为核心,详细表述政府、企业、非政府组织和公众等应急主体的责任、权利和义务,确保上位规范的指导性。理顺政府职能部门间的协作关系,确定监控监测、预测预警、应急响应和恢复重建等阶段的工作流程,优化应急组织体系的运行机制。厘清上下级及横向预案间的衔接与联动关系,统筹专项预案,制定标准化的实施方案,推动形成精细化可操作的应急预案体系。

  2.规范信息报送格式与流程,集成各类应急服务系统。优化构建综合应急管理信息平台。权威、及时、透明、全面的应急信息是快速有效应对突发事件的有力支撑。标准化应急信息报送格式与流程,调整分部门逐层上报的机制,允许下级部门在特殊情况下越级上报。以平战结合为原则,综合运用物联网、移动互联网、大数据、云计算等现代信息技术,优化整合不同部门和行业的应急信息服务系统。完善应急管理案例库、数据库、模型库、方法库等,开发针对应急管理全过程且界面友好的信息服务子系统,打造社会化的综合应急管理信息平台,加强政府、企业、非政府组织和公众间的信息沟通,完善应急信息服务体系。

  3.明确应急物资管理主体,以“化整为零、分级代储”为原则,完善非结构性的应急物资储备体系。基于综合应急管理信息平台,建立应急物资管理系统,实现政府和社会应急物资信息的汇总与协调。成立由改革、经贸、民政、财政、建设、水利、卫生、环保、安监、公安等部门组成的应急物资领导小组,作为应急物资管理的责任主体,统一管理应急物资的储备与调配。制定实施持续支持和补偿政策,施行多元化的物资储备制度,与企业签订标准化行政合同,实现政府储备与企业储备、实物储备与生产能力储备的有机结合。同时,积极引导公众储备家庭应急物资。

  4.完善应急设施及应急符号,丰富应急体验,构建分层次、差异化、重实践的全民应急教育培训体系。确立政府、大学、社会团体的文化担当,明确应尽的社会责任,引导中国应急文化培育。学校开设灵活多样、内容丰富的应急管理课程,提高学生的安全意识和应急能力,培养应急知识传播的生力军。发挥国家行政学院应急管理培训中心的指导和引领作用,设立省级应急管理培训中心,分层次、全过程、专业化培训应急决策、指挥和执行人员,设立社区应急培训机构,差异化培训企业、非政府组织等的人员,以及志愿者和公众,形成一体化、广覆盖的国家应急教育培训体系,广泛提高各类人群的应急意识和技能。理论与实务相结合,开发模块化的课程体系,通过专题研讨、桌面推演、职能演练、技术演习等,提高培训成效。高标准配备应急设备设施,设置统一易识的逃生救援标志,改造现有公园、绿地、广场、体育场馆和学校等,使之兼具应急功能。建设应急文化主题公园、社区防灾体验中心和应急纪念馆等,丰富公众的应急体验。

  5.确立和发挥媒体的功能作用,打造综合性公共信息系统,营造增强国民应急意识和技能的舆论氛围。系统整合移动互联网、电视、广播、平面媒体等,开发在线应急演练系统、大型开放式网络培训课程(Massive Open Online Courses,MOOC)和相关应急游戏等模块,打造综合性公共信息系统,多渠道及时发布应急政策、危险源分布、处置进程等权威性应急管理信息。考虑突发事件特点、媒体传播特征、目标受众心理等,利用公共信息系统,即时传播各类应急演练的场景、评估结果,以及预案体系的反馈改进工作,营造浓厚的应急准备氛围,培养公众的应急下意识和社会的应急自觉性。

  (三)强调治理、平战结合,健全法律法规,建立社会协同应急机制,完善社会应急规范体系。

  1.目标引领,明晰权责,完善应急法律体系,充分发挥基础性和指导性作用。强化政府主导培育应急文化的意志,明确规划目标和战略部署,为培育中国应急文化提供动力和指南。坚持财权与事权相统一原则,完善应急问责机制与免责机制,鼓励勇于决策和依法响应。明确社会组织参与应急的地位、组织形式、权力、义务、资金来源等,引导和培育非政府组织规范发展,保障其合理有序地参与应急全过程。

  2.通过社会协同治理模式提高国家应急能力。在发挥政府主导作用的同时,强化现代政府的公共安全服务和社会行为引导职能,注重多方参与、协调互动、利益均衡,兼顾正式与非正式的制度安排,运用经济、法律、行政等多样化手段,激活社会组织,将自上而下的行政动员、自下而上的社会动员与水平方向的市场动员有机结合,实现政府与社会组织应急行为的良性互动,形成社会协同治理模式。

  3.创新应急的市场参与机制,发挥社区、国有企业的作用,助力应急文化建设。充分利用社会资本,推动政府、企业与社区协同合作,创建综合减灾社区,形成“邻里互助”的新型社区关系,推动应急文化建设。明确大型国有企业的社会责任和行为规范,完善企业应急管理机构的组织结构和运行机制,充分发挥其在应急管理全过程中应有的功能作用,形成示范带动效应。发挥市场在资源配置中的决定性作用,规划发展应急救援与保障服务产业。建立政府与企业的合作伙伴关系,形成多元的公私合作模式,联合推动应急产品的研发与生产。推动社会由注重处置的一次性、应激性参与,转向平战结合的全过程、常态化参与。

  (四)注重培养现代公民伦理价值观、公共安全与应急准备意识,形成长期导向的应急核心价值观。

  中国传统文化使得制度伦理极大地影响着个体行为。非理性群体意识过分强调整体,消解个体,压抑和异化公共意识,导致个体的应急知识和自救互救的意识、能力不足。坚持政府主导、开放创新,摒弃非理性群体意识,培育人本意识、契约意识、法治意识和责任意识等现代公民伦理价值观,以及公共安全与应急准备意识,激发公众对生命的尊重与关爱,奠定依法应急的思想基础。一方面,破解中国信访模式的制度困境,创新利益诉求的表达方式,完善多主体利益协调机制,保障不同群体的正当权益,最大限度规避非制度化的诉求表达,切实减少社会的不稳定因素。另一方面,强化应急准备和自救互救理念,优化系列制度、社会规范、道德标准,引导形成长期导向的预防性危机意识和公共安全责任意识,以及“防微杜渐”、“自强不息”等下意识行为,最大限度地减少“以讹传讹”、“求神问卜”等负面文化的心理羁绊。

  当前,我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件呈高频次、多领域发生的复杂态势,应急管理工作亟需成熟应急文化的引导与规范。应坚持政府主导、开放创新,汲取全人类优秀的应急文化思想,强调社会治理和区域治理理念,建立政府与社会组织的合作伙伴关系和协同应急机制,落实监督问责、循环反馈机制,持续优化中国应急管理的制度保障体系。坚持文化自觉,传承、转化和创新中华民族文化,适应新环境、新时代的发展要求,从更高层次、更大范围形塑合乎人类共性理念的应急核心价值观、社会规范体系以及应急教育培训体系,系统培育中国应急文化,提高国家应急能力。

  作者简介:

  韩传峰,同济大学经济与管理学院教授、副院长。赵苏爽,同济大学经济与管理学院硕士研究生。刘兴华,北京大学经济政策研究所研究员。

  本文转载自《中国应急管理》

 



武汉理工大学中国应急管理研究中心 版权所有
COPYRIGHT©2021